Концепция проекта федерального закона " О внесении изменений и дополнений в федеральный закон "Градостроительный кодекс Российской Федерации"

СОДЕРЖАНИЕ

1. Основная идея, цели, предмет правового регулирования, принципы законопроекта

2. Место законопроекта в системе действующего законодательства

3. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования общественных отношений в области градостроительства

4. Социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона

Приложение. Обоснование необходимости комплексного регулирования вопросов, входящих в предмет регулирования новой редакции Градостроительного кодекса Российской Федерации

1. Основная идея, цели, предмет правового регулирования, принципы законопроекта

Целями законопроекта являются:

1) приведение норм действующей редакции Градостроительного кодекса Российской Федерации в соответствие с законодательством Российской Федерации, а также исключение норм, дублирующих положения иных специальных и отраслевых федеральных законов;

2) изложение норм, регулирующих правоотношения, являющиеся предметом правового регулирования действующей редакции Градостроительного кодекса Российской Федерации в уточнённой и внутренне согласованной редакции.

Во избежание дублирования норм, которые относятся к предмету регулирования специального законодательства, законопроект, излагая Федеральный закон "Градостроительный кодекс Российской Федерации" в новой редакции, уточняет предмет и сферу его правового регулирования как регулирование общественных отношений, возникающих при осуществлении двух основных видов деятельности:

а) определении назначения недвижимости посредством последовательного двухэтапного процесса - планирования развития территорий (включая резервирование и перевод земель из одной категории в другую) и зонирования с установлением регламентов разрешенного использования недвижимости;

б) создании новых и изменении существующих объектов недвижимости.

Исходя из указанных целей законопроекта, на основе принципа комплексного регулирования отношений, входящих в предмет Градостроительного кодекса Российской Федерации, конкретизируется и уточняется ряд положений.

1. Планирование развития территорий

1.1. Планирование развития территорий осуществляют органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Результатом планирования развития территорий являются документы территориального планирования.

1.2. Назначение планирования развития территорий:

а) упорядочение организации и обеспечение устойчивого развития территорий путем подготовки предложений по их назначению, фиксации и изменению границ категорий земель ("укрупненное зонирование") как основания для последующего проведения зонирования с установлением регламентов разрешенного использования недвижимости;

б) резервирование земельных участков для реализации государственных и муниципальных нужд, включая:

- установление границ (или оснований для фиксации границ на последующей стадии планировочных и проектных работ) резервирования (изъятия при необходимости) земельных участков для размещения запланированных к созданию новых объектов недвижимости для реализации государственных и муниципальных нужд;

- принятие решений о последовательности реализации намеченных планов на зарезервированных территориях.

1.3. Органы государственной власти Российской Федерации осуществляют планирование развития территорий применительно:

- ко всем территориям - при подготовке предложений о резервировании территорий (земельных участков) для размещения объектов, необходимых для реализации федеральных нужд;

- к землям, находящимся в федеральной собственности.

Результатом планирования развития территорий на уровне Российской Федерации являются федеральные схемы планирования развития территорий и размещения объектов, необходимых для реализации федеральных нужд.

В указанных схемах:

- фиксируются границы (или закрепляются основания для фиксации границ на последующей стадии планировочных и проектных работ) резервирования территорий, земельных участков для размещения запланированных к созданию новых объектов, необходимых для реализации нужд Российской Федерации, а также фиксируются существующие границы и предложения по изменению границ категорий земель, которые в соответствии с федеральными законами находятся в федеральной собственности;



- содержатся предложения о последовательности реализации намеченных планов на зарезервированных территориях;

- могут содержаться предложения по использованию и развитию иных территорий (включая земли, не являющиеся федеральной собственностью), которые после согласования и утверждения в установленном законом порядке должны фиксироваться как обязательные к исполнению решения в документах территориального планирования субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

1.4. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют планирование развития территорий применительно:

- ко всем территориям в пределах соответствующих субъектов Российской Федерации - при подготовке предложений о резервировании территорий, земельных участков для размещения объектов, необходимых для реализации нужд соответствующих субъектов Российской Федерации;

- к территориям соответствующих субъектов Российской Федерации за пределами муниципальных образований, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, а также к землям сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности и расположенных за пределами черты поселений.

Результатом планирования развития территорий на уровне субъектов Российской Федерации являются региональные схемы планирования развития территорий и размещения объектов, необходимых для реализации нужд субъектов Российской Федерации.

В указанных схемах:

- фиксируются существующие границы и предложения (направляемые для согласования органам местного самоуправления) по изменению границ муниципальных образований;

- фиксируются границы (или закрепляются основания для фиксации границ на последующей стадии планировочных и проектных работ) резервирования территорий, земельных участков для размещения запланированных к созданию новых объектов, необходимых для реализации нужд субъектов Российской Федерации.

- содержатся предложения о последовательности реализации намеченных планов на зарезервированных территориях;

- могут содержаться предложения по использованию и развитию иных территорий (включая предложения по изменению границ категорий земель), которые после согласования и утверждения в установленном законом порядке должны фиксироваться как обязательные к исполнению решения в документах территориального планирования Российской Федерации и органов местного самоуправления.

1.5. Органы местного самоуправления осуществляют планирование развития территорий применительно к:

- территориям муниципальных образований, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, расположенных за пределами черты поселений, а также земель, находящихся в федеральной собственности и собственности соответствующего субъекта Российской Федерации;

- ко всем территориям в пределах границ соответствующих муниципальных образований (и при необходимости - за пределами указанных границ) - при подготовке предложений о резервировании территорий земельных участков для размещения объектов, необходимых для реализации муниципальных нужд.

Результатом планирования развития территорий на уровне местного самоуправления являются генеральные планы муниципальных образований и схемы размещения объектов, необходимых для реализации муниципальных нужд.

В указанных генеральных планах и схемах:

- фиксируются существующие границы и предложения (направляемые для утверждения субъекту Российской Федерации) по изменению границ муниципальных образований, а также существующая черта и предложения по изменению черты поселений;

- фиксируются решения о границах и обобщенных характеристиках территориальных зон различного назначения, а также могут содержаться предложения по изменению назначения земельных участков, в том числе находящихся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации (включая предложения по изменению границ категорий земель). Указанные решения и предложения после согласования в порядке, установленном законом, используются для последующей подготовки регламентов разрешенного использования недвижимости в составе нормативных правовых актов органов местного самоуправления - правилах землепользования и застройки;

- фиксируются границы (или устанавливаются основания для фиксации границ на последующей стадии планировочных и проектных работ) резервирования территорий, земельных участков для размещения запланированных к созданию новых объектов, необходимых для реализации муниципальных нужд;

- содержатся предложения о последовательности реализации намеченных планов на соответствующих территориях.

1.6. В процессе территориального планирования обеспечивается взаимное согласование интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по установленным Градостроительным кодексом Российской Федерации процедурам.

В соответствии с законопроектом полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по территориальному планированию должны складываться из сочетания "прямых" и "косвенных" полномочий, а именно:

1) "прямых" полномочий, осуществляемых применительно к категориям земель, земельным участкам, находящимся в собственности органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также применительно к территориям, в составе которых нет земельных участков, находящихся в собственности соответствующего публичного образования, но которые находятся под его юрисдикцией в части прав установления назначения недвижимости (например, для органов местного самоуправления - это территории в пределах их границ за исключением земель и земельных участков федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации, а также земель сельскохозяйственного назначения, расположенных за пределами черты поселений. Последнее исключение установлено Земельным кодексом Российской Федерации);

2) "косвенных" полномочий, осуществляемых применительно к таким территориям, на которые у соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления нет прямых полномочий устанавливать назначение недвижимости.

"Косвенные" полномочия выполняются путем: а) подготовки предложений по изменению назначения соответствующих территорий, земельных участков, переводу земель из одной категории в другую; б) подготовки предложений по резервированию, изъятию "чужих" земельных участков для реализации государственных, муниципальных нужд; в) согласования поступивших предложений "а" и "б".

Соответствующие нормы Градостроительного кодекса Российской Федерации должны базироваться на следующих принципиальных позициях:

- территориальное планирование ни теоретически, ни тем более практически невозможно осуществлять без указанного сочетания "прямых" и "косвенных" полномочий. Это означает, например, что те или иные уполномоченные государственные органы не могут наделяться единоличным и исключительным правом перевода земель из одной категории в другую, поскольку каждое такое действие потенциально затрагивает и может ущемлять интересы иных "неуполномоченных" органов государственной власти и органов местного самоуправления;

- невозможно посредством механического разделения "прямых" полномочий между уровнями публичной власти решить проблемы, связанные с осуществлением территориального планирования;

- указанное выше сочетание полномочий должно регламентироваться градостроительным законодательством в части описания процедур координации действий и согласования интересов органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении комплексного по своей природе института территориального планирования.

"Прямые" полномочия по территориальному планированию реализуются непосредственно соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления путем принятия решений об утверждении документов территориального планирования по установленным законом процедурам, но при условии заблаговременного оповещения о готовящемся решении и непоступления в установленный срок возражений со стороны органов государственной власти или местного самоуправления, чьи интересы могут быть ущемлены принятием указанного решения. Если в установленный срок не поступило возражений, то решение принимается соответствующим органом. Если поступили возражения, то образуется согласительная комиссия по их рассмотрению. Если по истечении определенного срока не было достигнуто согласования (компромиссного решения), то орган, обладающий "прямыми" полномочиями, может самостоятельно:


а) принять решение об утверждении документов территориального планирования;

б) принять решение об утверждении указанных документов только в той части, которая не затрагивает интересы несогласной стороны, отложив решение по спорным вопросам.

"Косвенные" полномочия по территориальному планированию реализуются путем подготовки в составе документов территориального планирования соответствующих предложений, направляемых на согласование органам, обладающим "прямыми" полномочиями по планированию на территориях, землях, земельных участках, применительно к которым подготовлены предложения по изменению их назначения, резервированию или изъятию для осуществления государственных, муниципальных нужд. При отсутствии согласования образуются согласительные комиссии.

Несогласованные в установленные сроки положения документов территориального планирования могут быть обозначены в виде границ, фиксирующих соответствующие территории, таким образом, чтобы не блокировать утверждение и последующее применение указанных документов относительно иных территорий.

Органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления могут образовывать "планировочные ассоциации" для решения комплексных вопросов в процессе совместной подготовки, согласования, утверждения и реализации документов территориального планирования применительно к территориям юрисдикции органов власти различных публичных образований.

2. Зонирование территорий

2.1. Зонирование - это не самоцель, а способ установления назначения территорий, земельных участков, иных объектов недвижимости, применяемый на этапе территориального планирования и на последующих этапах реализации решений территориального планирования путем установления регламентов разрешенного использования недвижимости.

По этой причине, в частности, содержание и процедуры зонирования не могут регламентироваться отдельным самостоятельным законом вне контекста норм, регламентирующих территориальное планирование, которое является базовым предметом градостроительного законодательства.

2.2. Должны быть определены различия и взаимосвязь видов зонирования:

- зонирование по установлению назначения недвижимости,

- зонирование по установлению ограничений на использование недвижимости.

Зонирование по установлению назначения недвижимости проводится на этапах:

- территориального планирования путем выделения двух типов территориальных зон: 1) "целевого назначения" для категорий земель, находящихся в государственной собственности и не подлежащих передаче частным лицам - земли лесного фонда, земли водного фонда, земли особо охраняемых природных территорий и

2) "разрешенного использования" для иных территорий, земель, земельные участки в составе которых могут быть переданы частным лицам;

- реализации решений территориального планирования при подготовке органами местного самоуправления нормативных правовых актов - правил землепользования и застройки с установлением регламентов разрешенного использования недвижимости (зонирование с установлением регламентов разрешенного использования недвижимости).

Зонирование по установлению ограничений на использование недвижимости проводится в составе действий по территориальному планированию и состоит в определении зон распространения ограничений на использование недвижимости (вне зависимости от ее назначения), обусловленных требованиями экологической, технологической и иных видов безопасности (охраны водных объектов, наличием санитарно-защитных зон от предприятий и т.д.), требованиями охраны памятников истории и культуры.

2.3. Особое внимание должно быть уделено зонированию с установлением регламентов разрешенного использования недвижимости в силу того, что данный вид зонирования еще не получил должного распространения в отечественной практике и именно он будет определять становление рациональных механизмов регулирования развития территорий в рыночных условиях.

Указанный вид зонирования - это установление на основе и с учетом документов территориального планирования регламентов разрешенного использования земельных участков и иных объектов недвижимости, расположенных в соответствующих территориальных зонах.


Регламенты разрешенного использования недвижимости распространяются в равной мере на все земельные участки и иные объекты недвижимости, расположенные в одной территориальной зоне.

Данный вид зонирования является правовым механизмом взаимодействия в рыночных условиях органов власти преимущественно с физическими и юридическими лицами и обеспечивает им гарантированное право на разрешенное использование и изменение недвижимости путем соответствующего выбора в рамках установленных регламентов, предоставляя возможность для наилучшего и наиболее эффективного с экономической точки зрения использования недвижимости.

2.4. В силу того, что зонирование с установлением регламентов должно обеспечивать выбор наиболее эффективного использования для частных лиц, этот вид зонирования не проводится на землях, которые находятся в исключительной собственности государства. Регулирование использования земель, находящихся в исключительной собственности государства, осуществляют уполномоченные государством органы посредством установления целевого назначения при подготовке градостроительной, землеустроительной, лесоустроительной и иной документации.

2.5. Зонирование с установлением регламентов разрешенного использования недвижимости осуществляют органы местного самоуправления в пределах территорий муниципальных образований, в том числе:

- на территориях их непосредственной юрисдикции по проведению территориального планирования,

- на иных территориях, землях, земельных участках (находящихся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, землях сельскохозяйственного назначения за пределами черты поселений) с учетом решений генеральных планов муниципальных образований, схем размещения объектов, необходимых для реализации муниципальных нужд, документов территориального планирования Российской Федерации, соответствующего субъекта Российской Федерации.

2.6. Результатом территориального зонирования с установлением регламентов разрешенного использования недвижимости являются правила землепользования и застройки - нормативно-правовые акты органов местного самоуправления.

Правила землепользования и застройки содержат:

- описание процедур осуществления землепользования и застройки;

- карту (карты) территориального зонирования;

- описание регламентов разрешенного использования недвижимости.

2.7. Основными принципами подготовки, согласования, утверждения и применения правил землепользования и застройки являются:

- гласность в подготовке указанных нормативных правовых актов и их открытость для населения и всех заинтересованных лиц,

- использование процедур общественных слушаний в процессе согласования и применения правил землепользования и застройки,

- использование правил землепользования и застройки как основания для инициативных действий органов местного самоуправления по формированию земельных участков на основе подготовки проектов межевания и предоставлению сформированных земельных участков с применением конкурсных процедур, последовательного сокращения сферы применения внеконкурсных процедур "предварительного согласования мест размещения объектов строительства",

- упрощение порядка изменения назначения существующих объектов недвижимости в процессе их использования на основе предоставления правообладателям недвижимости права выбора наиболее эффективного использования в рамках установленных правилами землепользования и застройки регламентов разрешенного использования недвижимости.

3. Создание новых и изменение существующих объектов недвижимости

3.1. Регулирование создания новых и изменения существующих объектов недвижимости осуществляется путем:

- разработки, утверждения и реализации "градостроительной документации о застройке" применительно к частям территорий (территориальным зонам, их частям, кварталам, микрорайонам и проч.) - проектов планировки, проектов межевания, проектов застройки, посредством которых формируются земельные участки и обеспечивается передача физическим и юридическим лицам прав собственности, аренды на сформированные участки с последующей разработкой проектной документации и осуществления строительства;

- разработки и утверждения проектной документации применительно к отдельным объектам строительства, реконструкции;

- получения разрешения на строительство, осуществления строительства, реконструкции, принятия объектов в эксплуатацию, учета вновь созданных, измененных объектов недвижимости.

3.2. Целями норм градостроительного законодательства, устанавливающих процедуры создания новых и изменения существующих объектов недвижимости, являются:

- обеспечение единства объектов недвижимости (земельных участков и расположенных на них зданий, строений, сооружений) путем подготовки и утверждения проектов планировки, проектов межевания незастроенных и застроенных территорий;

- формирование земельных участков для нового строительства и реконструкции для целей получения на них права собственности или долгосрочной аренды до начала разработки проектной документации или строительства. Это даст возможность получать ипотечные кредиты на строительство под залог таких участков, за счет чего расширялись бы масштабы строительства, в том числе жилищного;

- упрощение процедуры государственной регистрации прав на недвижимость посредством регистрации права собственности на земельный участок в начале инвестиционно-строительного процесса, и последующий учёт построенного (построенных) объектов как улучшение земельного участка, права на который были получены ранее;

- стимулирование позитивных преобразований территорий, в частности, обеспечение процесса последовательного перепрофилирования и вывода промышленных предприятий из центральных наиболее ценных зон городов, способствуя их экологическому оздоровлению и более эффективному использованию за счёт установленного градостроительными регламентами разрешенного в будущем использования недвижимости;

- реализация принципа "одного окна" путем формализации процедур согласования и экспертиз градостроительной и проектной документации, её проверки только на соответствие непротиворечивым, опубликованным и доступным для всеобщего использования нормам и правилам, фиксации сроков и ответственности за их несоблюдение, снятия необходимости множественных экспертиз проектной документации при наличии утвержденной градостроительной документации и правил землепользования и застройки;

- установление четко определённых процедур принятия решений в области градостроительной деятельности и обеспечение реального участия и учёта мнения населения при осуществлении градостроительной деятельности.

С учётом изложенных выше положений предлагаются следующие основные подходы к формированию структуры и содержания Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Действующая редакция Градостроительного кодекса Российской Федерации в определённой мере уже является комплексным (кодифицирующим) актом, регламентирующим основные вопросы, связанные с территориальным планированием, установлением регламентов разрешенного использования недвижимости, созданием новых объектов недвижимости.

В связи с этим, законопроект учитывает положения действующего Градостроительного кодекса Российской Федерации, обеспечивая его преемственное эволюционное развитие путем внесения необходимых и аргументировано обоснованных изменений и дополнений.

Предложения по структуре и корректировке содержания действующей редакции Градостроительного кодекса Российской Федерации должны подготавливаться с учётом:

- оценки возможности сохранения структуры без ее кардинальных изменений. Решения о существенных изменениях структуры должны приниматься лишь в случаях, когда будет доказана невозможность раскрытия содержания в рамках прежней структуры;

- исключения из действующей редакции Градостроительного кодекса Российской Федерации позиций, которые не несут "правовой нагрузки" и имеют декларативный характер, а также дублируют те нормы иных законодательных актов, которые не составляют основного предмета регулирования градостроительного законодательства;

- акцентирования норм, предельно чётко выявляющих предмет действующей редакции Градостроительного кодекса Российской Федерации, с параллельной отработкой предложений по снятию и изменению тех норм в иных законах, которые относятся к предмету регулирования Градостроительного кодекса Российской Федерации. Утверждение приоритета норм Градостроительного кодекса в этой части;

- необходимости введения в Градостроительный кодекс Российской Федерации ныне отсутствующих в нём норм, регламентирующих в составе действий по территориальному планированию процедур резервирования территорий, земельных участков для государственных и муниципальных нужд, перевода земель из одной категории в другую и т.д.;

- устранения противоречий, неточностей в действующей редакции Градостроительного кодекса Российской Федерации;

- разграничения полномочий между уровнями государственной власти и органами местного самоуправления и закрепления этого разделения путём включения в Градостроительный кодекс Российской Федерации ныне практически отсутствующих в нём процедурных норм регулирования градостроительной деятельности;

- технологической последовательности регламентируемых процессов:

1) территориальное планирование;

2) подготовка органами местного самоуправления нормативных правовых актов - правил землепользования и застройки, устанавливающих регламенты разрешенного использования недвижимости;

3) формирование земельных участков посредством градостроительной документации о застройке (проектов планировки, проектов межевания, проектов застройки);

4) создание новых объектов недвижимости и реконструкция существующих посредством разработки проектной документации, получения разрешений на строительство и его осуществления, приемки объектов в эксплуатацию;

5) изменение назначения объектов недвижимости в процессе их использования на основе установленных правилами землепользования и застройки регламентов разрешенного использования недвижимости.

2. Место законопроекта в системе действующего законодательства

Градостроительная деятельность и законодательство о градостроительстве не упоминаются ни в статье 71 Конституции Российской Федерации, в которой определены предметы ведения Российской Федерации, ни в статье 72 Конституции Российской Федерации, которая закрепила предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Вследствие этого в уставах и конституциях различных субъектов Российской Федерации (например, города Москвы, республики Удмуртия и многих других) градостроительное законодательство отнесено к предмету ведения субъекта Российской Федерации. Такой подход представляется недопустимым.

Общественные отношения, регулирование которых входит в предмет Градостроительного кодекса Российской Федерации, складываются в сфере государственного управления в процессе повседневной исполнительно-распорядительной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Природа градостроительных отношений определяет преимущественно публично-правовой характер их регулирования. Таким образом, они относятся к отрасли административного законодательства, находящегося в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Самостоятельность градостроительного законодательства и его коррелятивность с иными законодательными актами находит подтверждение в некоторых федеральных законах, таких как Земельный кодекс Российской Федерации, "О государственном земельном кадастре", "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан", "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации". В условиях сложившегося в современном законодательстве обособленного законодательного регулирования норм, регулирующих назначение объектов недвижимости и их создание (изменение), можно говорить о сложившейся самостоятельной подотрасли административного законодательства - градостроительном законодательстве.

Законопроект предполагает принятие новой редакции Градостроительного кодекса Российской Федерации с учётом того, что он должен стать базовым законом градостроительного законодательства.

3. Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования общественных отношений в области градостроительства

3.1. Соответствующие общественные отношения по Классификатору правовых актов относятся к номенклатуре 090.000.000 "Хозяйственная деятельность", 090.040.000 "Строительство" и 090.050.000 "Градостроительство и архитектура". Наиболее значительное представительство норм градостроительного законодательства имеется в земельном законодательстве, которое регулирует особую сферу общественных отношений, которые складываются по поводу земли, являющейся одновременно природным объектом и недвижимостью. Учитывая эту специфику, Земельный кодекс Российской Федерации, принятый в 2001 году, внес ряд новелл в градостроительное законодательство.


При этом изменений в действующую редакцию Градостроительного кодекса Российской Федерации внесено не было, что привело к коллизии норм Земельного и Градостроительного кодексов.

С другой стороны, некоторыми нормами Земельного кодекса Российской Федерации продублированы нормы действующей редакции Градостроительного кодекса Российской Федерации, что с точки зрении юридической техники неоправданно. Так, например, статья 85 Земельного кодекса Российской Федерации практически целиком дублирует основные положения статьи 40 действующей редакции Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которой на территориях городских и сельских поселений могут устанавливаться территориальные зоны определенных видов.

3.2. Описание пробелов и противоречий, устаревших, декларативных, неэффективных норм в действующей редакции Градостроительного кодекса Российской Федерации приводится в настоящей Концепции. Одновременно приводим рациональные и наиболее эффективные способы устранения имеющихся недостатков правового регулирования в области градостроительной деятельности.

Предлагаемые изменения и дополнения в действующую редакцию Градостроительного кодекса Российской Федерации можно сгруппировать по следующим тематическим блокам:

3.2.1. Четкое предъявление предмета и специфики градостроительного законодательства и Градостроительного кодекса Российской Федерации как головного закона в системе этого законодательства.

Соответствующие формулировки должны быть внесены в преамбулу Кодекса, статью, определяющую основные понятия, а также в иные статьи.

Должны быть также отработаны и зафиксированы формулировки, представляющие приоритет норм градостроительного законодательства в части регулирования отношений по установлению назначения недвижимости, по территориальному планированию, по формированию земельных участков посредством градостроительной документации о застройке, по созданию и приемке в эксплуатацию новых объектов недвижимости, а также по изменению их назначения в процессе использования.

3.2.2. Более четкое определение видов зонирования, их содержания и процедур осуществления

В статье, определяющей основные понятия, и соответствующих статьях должно быть установлено, что:

- зонирование - это не самоцель, а способ установления назначения территорий, земельных участков, иных объектов недвижимости, применяемый на этапе территориального планирования и на последующих этапах реализации решений территориального планирования;

- имеются два основных взаимосвязанных видов зонирования: а) зонирование по установлению назначения недвижимости;

б) зонирование по установлению ограничений на использование недвижимости.

Должны быть раскрыты особенности содержания и процедур осуществления различных видов зонирования в соответствии с принципами, изложенными выше в настоящей концепции.

Особое внимание должно быть уделено описанию содержания и процедур осуществления зонирования по установлению ограничений на использование недвижимости (водоохранных, санитарно-защитных зон, зон охраны памятников истории и культуры и др.), которое ныне регламентируется различными специальными законами вне комплексного контекста действий по территориальному планированию.

3.2.3. Снятие декларативности, наполнение норм механизмом их реализации

Эта задача должна решаться, в частности, применительно к главе II "Обеспечение прав граждан на благоприятную среду жизнедеятельности" действующей редакции Градостроительного кодекса Российской Федерации ввиду:

- определения соотношения права на благоприятную среду жизнедеятельности и права на благоприятную окружающую среду, установленного статьёй 42 Конституции Российской Федерации,

- отсутствия норм, невыполнение которых влекло бы за собой правовые последствия,

- рекомендательного характера ряда позиций для учета при подготовке градостроительной документации, что трудно отнести к задаче федерального закона.

3.2.4. Конкретизация норм, перевод в процедурные нормы



Эта позиция относится, в частности, к статье 5 действующей редакции Градостроительного кодекса Российской Федерации и связана с решением вопроса о правовых последствиях подразделения поселений в зависимости от численности населения. Неочевидна позиция, согласно которой устанавливаются "вид и содержание градостроительной документации, порядок ее разработки, согласования и утверждения" в зависимости от типов поселений, определяемых численностью их населения. Градостроительная документация разрабатывается не только применительно к поселениям, но и территориям. Представляется более корректной норма, согласно которой содержание градостроительной документации должно быть универсальным вне зависимости от величины поселений. А если это так, то исчезает правовой смысл классификации поселений в зависимости от численности населения.

Применительно к статье 29 действующей редакции Градостроительного кодекса Российской Федерации необходимо "консолидировать" в едином процессе все составляющие государственной экспертизы (включая экологическую экспертизу), формализовать этот процесс (снять ситуацию, когда перечень согласующих-экспертирующих организаций определяется заданием, а не предустановленными требованиями). Реализация такой позиции предполагает подготовку "пакетных предложений" по внесению дополнений и изменений в законы, иные нормативные правовые акты, регламентирующие процесс проведения государственных экспертиз.

3.2.5. Обоснование правомерности регулирования отдельных общественных отношений Градостроительным кодексом

Применительно к статье 23 действующей редакции Градостроительного кодекса Российской Федерации следует усомниться в правомерности того, что "организация и проведение инвентаризации земель, других объектов недвижимости городских и сельских поселений, других муниципальных образований" отнесена к предметам ведения "в области градостроительства". Очевидно, что эти действия относятся к учету недвижимости для целей регистрации прав на нее, что регламентируется иным - не градостроительным - законодательством.

Применительно к статье 27 действующей редакции. Градостроительного кодекса Российской Федерации - "Деятельность местных органов архитектуры и градостроительства по реализации их полномочий в области градостроительства в городских и сельских поселениях, других муниципальных образованиях" следует отметить неправомерность с формально-правовой точки зрения в рассматриваемом Кодексе регламентации деятельности одного из органов в составе исполнительных органов местных самоуправлений.



3.2.6. Уточнение, перераспределение полномочий

Необходимо установить, что градостроительное законодательство является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Применительно к статье 25 действующей редакции Градостроительного кодекса Российской Федерации законопроект передаёт полномочия по установлению порядка разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации от федерального органа архитектуры и градостроительства Правительству Российской Федерации.

3.2.7. Уточнение содержания, устранение противоречий

Применительно к статье 26 действующей редакции Градостроительного кодекса Российской Федерации законопроект должен определить значение понятия "объекты недвижимости значения субъектов Российской Федерации", чем и как (по каким процедурам) определяется это значение.

Законопроект должен предусмотреть чёткое разграничение между собою функций: "рассмотрения", "согласования", "экспертизы".

Необходимо снять неопределенность в отношении порядка согласования и утверждения градостроительной документации.

Следует решить вопрос о том, что ныне под определение "градостроительная документация" формально не подпадают "схемы и проекты развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур".

Применительно к статье 31 действующей редакции Градостроительного кодекса Российской Федерации предлагается определить, каков правовой статус Генеральной схемы, а именно: кому и что предписывает данная схема в качестве обязательных решений. Иными словами: что утверждается и что не утверждается? Если в схеме есть рекомендательная часть, то рекомендации для кого? Как, посредством какого правового механизма эти рекомендации должны учитываться?



Применительно к статье 54 действующей редакции Градостроительного кодекса Российской Федерации необходимо корректно решить формально-юридический вопрос о правомерности использования слова "кадастр" в словосочетании "государственный градостроительный кадастр". Ныне такая правомерность неочевидна, в том числе по причине наличия противоречий в указанной статье.

В статье 56 действующей редакции Градостроительного кодекса Российской Федерации следует дать четкое наименование "документа, удостоверяющего право на земельный участок", в который в обязательном порядке включается поименованная в данной статье информация. В данном случае речь фактически идет о плане земельного участка. Из этого следует:

- поименованные в рассматриваемой статье сведения должны включаться в план земельного участка;

- форма плана земельного участка должна утверждаться Правительством Российской Федерации, а не приказом Федеральной службы земельного кадастра, как это происходит сейчас.

Применительно к статье 62 необходимо закрепить такое положение, когда при наличии утвержденной в установленном порядке проектной документации орган местного самоуправления не может иметь право отказать в выдаче разрешения на строительство.

3.2.8. Некоторые основные позиции, которые отсутствуют в действующей редакции Градостроительного кодекса и должны быть внесены в него:

- резервирование земель для государственных и муниципальных нужд, проводимое как одно из ряда действий в контексте территориального планирования;

- действия по "установлению и переводу земель из одной категории в другую", осуществляемые как одно из ряда действий в контексте территориального планирования;

- принципы организации процедур согласования интересов органов государственной власти и органов местного самоуправления при проведении территориального планирования;

- принципы организации процедур согласования, проведения экспертизы градостроительной и проектной документации;

- связь действий по формированию земельных участков, проводимых в составе работ по подготовке градостроительной документации о застройке - проектов планировки, проектов межевания, проектов застройки, с результатами этих действий, фиксируемых в планах земельных участков; связь этих действий с требованиями государственного кадастрового учета земельных участков (формы планов земельных участков с описанием разрешенного использования и ограничений на использование).

Последняя позиция, как и ряд других, может быть реализована с применением "пакетного принципа" параллельной подготовки дополнений и изменений в другие законы и иные нормативные правовые акты.

3.3. Подготовка Градостроительного кодекса Российской Федерации должна быть увязана с подготовкой внесения изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации, так или иначе содержащие нормы градостроительного законодательства. Такими законодательными актами в первую очередь являются Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральные законы "О землеустройстве", "О государственном земельном кадастре".

3.3.1. Земельный кодекс Российской Федерации предлагается, в частности, дополнить нормами, согласно которым:

- зонирование территорий определяется не просто федеральными законами (пункт 2 статьи 7), а градостроительным законодательством и иными специальными законами в соответствии с градостроительным законодательством. Тем самым будет установлен приоритет градостроительного законодательства в части установления назначения земельных участков и иных объектов недвижимости посредством зонирования территорий;

- зонирование территорий осуществляется на основе территориального планирования, которое регламентируется градостроительным законодательством (по факту - ранее и в данный момент, а также и в будущем). Должен быть также дан ответ на вопрос, "откуда берутся" категории земель. Ответ должен быть в том смысле, что категории земель - это тоже территориальные зоны, границы и характеристики которых не могут устанавливаться и изменяться ("перевод земель из одной категории в другую") иным способом, как только в результате действий по территориальному планированию, осуществляемому в соответствии с нормами градостроительного законодательства;



- формирование земельных участков из состава государственных и муниципальных земель для предоставления гражданам и юридическим лицам производится посредством подготовки проектов планировки, или проектов межевания, т.е. градостроительной документации, действия по подготовке, согласованию, экспертизе и утверждению которой регламентируются градостроительным законодательством.

С целью избежания дублирования норм должны быть также подготовлены предложения по исключению отдельных норм по поводу зонирования из Земельного кодекса Российской Федерации.

3.3.2. Федеральный закон "О землеустройстве" предлагается, в частности, дополнить нормами, согласно которым:

- землеустройство осуществляется на основе и с учетом документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, проектов планировки, проектов межевания, подготовка, согласование, экспертиза и утверждение которых регламентируются градостроительным законодательством.

При этом из данного закона должны быть изъяты нормы, позволяющие понимать дело таким неадекватным образом, что система автономного землеустройства включает в себя как один из многих компонентов действия по территориальному планированию, а не иным адекватным образом, когда землеустройство должно опираться на документы территориального планирования (подготавливаемые вне системы собственно землеустройства) и выполнять технические функции по реализации его решений;

- межевание - это комплексные действия состоящие не из одного (как ныне представлено в законе), а из двух этапов 1) подготовки проектов планировки, или проектов межевания, т.е. градостроительной документации, разработка, согласование, экспертиза и утверждение которой регламентируются градостроительным законодательством (этот необходимый этап "выпал" из закона), 2) выноса на местность границ земельных участков в соответствии с утвержденным проектом планировки, или проектом межевания (о соответствии указанным проектам в законе не упоминается);

- изымаются нормы о "землеустроительной экспертизе" как содержательно и технологически избыточном действии, создающем дополнительные и ненужные административные барьеры в процессе формирования и оборота земельных участков.

3.3.3. В Федеральный закон "О государственном земельном кадастре" следует внести такие изменения и дополнения, согласно которым:

- форма плана земельного участка утверждается Правительством Российской Федерации. Эта норма должна исключить нынешнюю негативно зарекомендовавшую себя практику, когда указанная форма утверждена приказом ведомства - Федеральной службой земельного кадастра;

- в форму плана земельных участков включаются сведения, установленные градостроительным законодательством в части видов разрешенного использования, отступов возможной застройки от границ земельных участков ("пятно застройки"), предельных параметров застройки (в части высоты, плотности), границ зон действия публичных, частных сервитутов (при наличии), иных ограничений на использование (определяемых нахождением в водоохранных зонах, зонах охраны памятников истории и культуры и др.), определяемых правилами землепользования и застройки, градостроительной документацией.

3.3.4. Применительно к ряду других законов предлагается, в частности, подготовить и внести дополнения, изменения, согласно которым должна быть скоординирована ныне разрозненная деятельность различных ведомств по проведению государственных экспертиз градостроительной и проектной документации таким образом, чтобы:

- была обеспечена возможность реализации принципа "одного окна" при проведении государственных экспертиз;

- наделить органы государственной вневедомственной экспертизы полномочиями по а) проверке указанной документации на соответствие техническим регламентам; б) составлению сводного экспертного заключения по предоставлению в установленные сроки заключений иных органов, проводящих иные виды государственной экспертизы;

- был установлен такой порядок, при котором применительно к каждому виду градостроительной и проектной документации было бы заведомо ясно (заказчикам, инвесторам, застройщикам, иным заинтересованным лицам)

а) какие конкретно органы должны проводить экспертизу;

б) какие конкретно разделы документации будут подвергнуты экспертизе;

в) на соответствие каким конкретно опубликованным требованиям будет проводиться проверка каких конкретно разделов представленной документации;

г) в какие сроки должна проводиться экспертиза;

д) кто и в каком порядке должен проводить оплату работ по проведению экспертизы;

е) каковы будут правовые и административные последствия несоблюдения сроков проведения экспертизы соответствующими органами.

В число таких законов, нормы которых должны быть скоординированы в части реализации указанного порядка и обеспечения применения иных норм Градостроительного кодекса Российской Федерации, могут войти законы "Об экологической экспертизе", "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", "Об охране окружающей среды", "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", "Об основах охраны труда в Российской Федерации", "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и другие.

4. Социально-экономические, политические и правовые последствия реализации законопроекта

Экономическое развитие страны, упорядочение отношений и активизация оборота земли и иной недвижимости не могут быть обеспечены должным образом без законодательного регулирования территориального планирования и реализации его решений.

Нечеткое предъявление норм о компетенции государственных органов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в сфере градостроительных отношений может порождать политическую напряженность. Разгоревшийся в настоящее время спор между органами государственной власти города Москвы и федеральными органами исполнительной власти по поводу пределов компетенции в градостроительном регулировании на территории столицы - тому подтверждение.

Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в области градостроительства, проведенное в законопроекте, позволит снять неопределенность в отношении определения компетенции всех уровней публичной власти и тем самым решить одну из наиболее приоритетных задач законопроектной деятельности на современном этапе.

В качестве правовых последствий принятия и реализации Градостроительного кодекса Российской Федерации можно определить следующее:

- в связи с принятием кодекса будет определено правовое поле для градостроительного законодательства как самостоятельной подотрасли административного законодательства, а также как предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

- принятие кодекса потребует внесения изменений и дополнений в ряд иных федеральных законов, а также принятия ряда подзаконных нормативных правовых актов в целях исполнения норм кодекса;

- принятие кодифицированного акта станет определенным этапом на пути гармонизации российского законодательства;

- законопроект направлен на беспрепятственную реализацию конституционных прав и свобод человека и гражданина, определяющих смысл и содержание всех законодательных актов в Российской Федерации. Наполнение кодекса процедурными нормами о реализации прав и свобод позволит реально обеспечить их реализацию.



Приложение

Обоснование необходимости комплексного регулирования вопросов, входящих в предмет регулирования новой редакции Градостроительного кодекса Российской Федерации

Идеология концепции Градостроительного кодекса Российской Федерации исходит из того, что это комплексный закон, кодифицирующий нормы права в части регламентирования деятельности по установлению назначения земельных участков и иных объектов недвижимости путем определения процедур территориального планирования и зонирования с установлением регламентов разрешенного использования недвижимости.


Общие положения такого подхода уже содержатся в действующей редакции Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В силу предпринимаемых в настоящее время законодательных инициатив существует реальная опасность того, что ключевые правовые институты, определяющие предмет и специфику градостроительного законодательства, могут быть подвергнуты "размыванию" и "демонтажу".

Примером может служить неадекватный подход к реализации норм законодательства и, в частности, нормы пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации, которая гласит: "Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов".

В рамках этого подхода, помимо изъятия из ныне действующей редакции Градостроительного кодекса Российской Федерации значительного количества самостоятельных правовых институтов, предлагается подготовить и принять ряд новых законов, в которые должны быть включены "изъятые" из Градостроительного кодекса Российской Федерации институты. Это разрабатываемые и планируемые к принятию законы: "О территориальном планировании", "О территориальном зонировании", "О резервировании земель", "О переводе земель из одной категории в другую".

Сторонники этого подхода отстаивают позицию, согласно которой Градостроительный кодекс - это "ведомственный" закон, который должен регламентировать узкие вопросы, преимущественно технического, строительного характера, и не затрагивать, например, вопросы территориального планирования и зонирования. При этом за скобками указанной аргументации остаются вопросы, почему ныне действующий "ведомственный" (по мнению авторов такой позиции) закон регламентирует комплексные (межотраслевые) действия по планированию развития территорий и зонированию и почему комплексный закон (по фактическому положению дел) должен быть превращен в частный и "ведомственный" закон?

Однако реализация такого подхода влечёт за собою негативные последствия.

Если, например, рассматривать принципиально возможные подходы к построению законопроекта "О территориальном зонировании", то следует отметить следующее.

В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации этот законопроект должен описывать нормы территориального зонирования по установлению регламентов разрешенного использования недвижимости. Эти нормы невозможно описать, не описывая внешнего контекста - территориального планирования. Кратко и внятно описать территориальное планирование в рассматриваемом законопроекте невозможно, а введение более развернутых описаний равнозначно переписыванию позиций, уже содержащихся в действующей редакции Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, по юридико-формальной логике выполнение задачи написания внятного законопроекта "О территориальном зонировании" означает простое перемещение соответствующих норм действующей редакции Градостроительного кодекса Российской Федерации (с некоторыми дополнениями и изменениями) в другой закон.

Законопроект "О резервировании земель" содержательно также не может обойтись без норм действующей редакции Градостроительного кодекса Российской Федерации. Например, карты резервирования не могут быть подготовлены вне рамок проектов планировки, проектов межевания. Эти проекты являются градостроительной документацией, имеющей установленные процедуры согласования, проведения экспертиз, обсуждения с общественностью. Логично выстроенный законопроект должен содержать эти процедуры, но это опять означает перемещение соответствующих разделов из действующей редакции Градостроительного кодекса Российской Федерации в новый закон, вместо развития необходимых позиций в действующей редакции Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Проблемы законопроекта "О переводе земель из одной категории в другую" связаны с невозможностью преодолеть объективное противоречие этого законопроекта с принципами построения законопроекта "О территориальном зонировании". Смысл этого противоречия в том, что на территории юрисдикции соответствующего органа управления, обладающего правом устанавливать назначение недвижимости (посредством территориального зонирования), будут действовать параллельные "уполномоченные органы", также обладающие правом устанавливать назначение недвижимости (посредством перевода из одной категории в другую).



Это противоречит принципам распределения полномочий и преодоления дублирования функций различных органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации. Кроме того, в Земельном кодексе Российской Федерации применительно к почти всем категориям земель применяются словосочетания "используются и предназначены" или "создание новых и расширение существующих земель". "Предназначать" или "расширять" земли нельзя иным способом, как только посредством территориального планирования. В рамках комплексного действия, называемого территориальным планированием, отнесение земель к категориям и перевод их из одной категории в другую является частным действием. Создавать отдельный закон по поводу частного действия вне контекста комплексных действий территориального планирования следует признать нерациональным.

Таким образом, реализация рассматриваемого подхода связана с рядом противоречий формально-правового, содержательного и организационного характера, а также нерациональной технологией законотворческой деятельности.

При такой ситуации представляются неизбежными следующие последствия:

а) необходимость введения множества бланкетных норм в различных законах, что в результате усложнит применение законодательных актов на практике;

б) усложнение применения нормативных актов, в свою очередь, будет означать дальнейший рост административных барьеров, замедление темпов реформирования в сфере рынка недвижимости, блокирование притока частных инвестиций в экономику страны и замедление ее развития.

Более целесообразным следует признать иной подход, предложенный в настоящей концепции и связанный с четким определением и консолидацией предмета градостроительного законодательства именно в Градостроительном кодексе, а не распыление этого предмета по нескольким частным законам с неизбежной утратой его целостности и возможности рационально организовать комплексный процесс территориального планирования, установления назначения и регулирования использования недвижимости.