Лицензирование строительной деятельности введено правительством Российской Федерации (постановление от 08.11.1991 г. N 593) как мера по защите интересов потребителей строительной продукции и по существу явилось первой системой государственного лицензирования.
Переход строительной отрасли к рыночным отношениям был отмечен резким ростом количества организаций, не имеющих необходимого числа квалифицированных специалистов, что привело к резкому снижению качества строительной продукции и росту числа аварий на стройках. Был принят во внимание и потенциально опасный характер строительной деятельности, а также неблагоприятные и сложные природно-климатические и иные условия почти на 70 % территории страны (сейсмика, вечная мерзлота, оползни, подтопления, карсты, просадочные грунты, подрабатываемые территории, техногенные процессы и т. п.).
Понятие "строительная деятельность" включало в себя выполнение инженерных изысканий для строительства, проектных и строительно-монтажных работ; производство строительных конструкций, материалов и изделий.
Во исполнение указанного постановления Главами администраций субъектов РФ с участием Минархстроя России были созданы территориальные лицензионные центры для практического лицензирования строительной деятельности. Министерству (его правопреемнику - Госстрою России) было поручено организационное и методологическое руководство этой работой, в том числе определять и утверждать перечень видов строительных работ, выполняемых на основе лицензий.
Эта система на территориях субъектов РФ объединила усилия органов градостроительства, архитектуры, Госархстройнадзора, Госэкспертизы и других надзорных органов, направленные на обеспечение надежной базы для укрепления и воссоздания строительных лабораторий, служб и систем контроля качества, способствовали повышению профессионализма. В ходе этой работы прорабатывался и решался вопрос лицензирования отдельных видов деятельности на региональном уровне, а также дальнейшего развития на государственном уровне систем лицензирования, выработки новых подходов в их развитии.
Постановление правительства РФ от24.12.1994 г. N 1418 "О лицензировании отдельных видов деятельности" закрепило положительный опыт лицензирования всех видов деятельности, в том числе и строительной. Этим документом впервые было введено лицензирование граждан - индивидуальных предпринимателей (физических лиц без образования юридического лица). Кроме того, он затронул такие важные вопросы, как необходимость разработки и принятия федерального закона о лицензировании отдельных видов деятельности; сокращение числа лицензируемых видов деятельности; повышение роли федеральных органов, которым была поручена организация лицензирования и разработка нормативно-методических документов по вопросам лицензирования закрепленных за ними видов деятельности. Во исполнение этого документа вышло Положение о лицензировании строительной деятельности (постановление от 25.03.1996 г. N 351), которое действует и в настоящее время в части, не противоречащей положениям указанного федерального закона.
Исключительно важным этапом стало принятие федерального закона от 25.09.98 г. ? 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", в котором определены конкретные принципы лицензирования: защита прав и законных интересов граждан; обеспечение единого экономического пространства на территории РФ; утверждение единого перечня лицензируемых видов деятельности и единого лицензирования на территории РФ; гласность и открытость лицензирования; соблюдение законности при осуществлении лицензирования. Этим законом подтверждены права и полномочия федеральных органов исполнительной власти, субъектов РФ и соискателей лицензий.
Практика применения положений этого закона и соответствующего ему постановления правительства РФ от 11.04.2000 г. N 326 "О лицензировании отдельных видов деятельности" выявила ряд недоработок и несоответствий, требующих существенной корректировки указанных документов. Закон установил, что лицензируемые работы и услуги по видам деятельности определяются согласно Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности продукции и услуг (ОКДП). Однако принцип построения классификатора, применяемый в экономике, не в полной мере удобен и пригоден для классификации строительной деятельности, которая отражена в ряде разделов:
раздел F "Строительство" (45) обобщает большинство видов строительной деятельности, подлежащих лицензированию, но не все;
раздел D "Обрабатывающая промышленность";
раздел О "Деятельность по предоставлению коммунальных, социальных и персональных услуг..." включает услуги по ремонту квартир, домов и строительству индивидуального жилья;
раздел К "Деятельность по операциям с недвижимым имуществом и арендой" содержит консультативные и инженерные услуги в области архитектуры, гражданского и промышленного строительства и т. д.
Однако значительное количество строительных работ и услуг вообще не вошло в ОКДП.
В ходе подготовки проектов положений о лицензировании по поручению Госстроя России обозначились вопросы, которые должны найти отражение в этих документах.
Подготовлен Перечень-классификатор видов строительной деятельности и работ, осуществляемых на основании лицензий. Он содержит практически полный перечень строительных работ и услуг и, будучи утвержденным в установленном порядке, может служить базой при осуществлении лицензионной деятельности в области строительства. При его разработке за основу был принят действующий ОКДП. Указанные в классификаторе виды работ и услуг лицензируются при осуществлении нового строительства, реконструкции и капитального ремонта, а также независимо от стадии их осуществления, если продукция, полученная на этой стадии, является конечным продуктом. Перечнем-классификатором пользуются в практической работе территориальные лицензионные центры и соискатели лицензий, так как согласно закону в лицензиях должны указываться виды деятельности и работ с семизначными кодами из упомянутого классификатора.
Нельзя не отметить, что новое понятие "вид деятельности", введенное законом, может быть истолковано неоднозначно, что вызывает серьезные осложнения в практической работе лицензирующих органов.
При корректировке отдельных статей Закона о лицензировании перед их принятием в Госдуме РФ представляется целесообразным с участием заинтересованных сторон рассмотреть следующие предложения, поступившие от министерств, ведомств, субъектов РФ:
понятие "строительная деятельность" расширить до понятия "инвестиционно-строительная деятельность", так как в условиях перехода к рыночным отношениям организация (юридическое лицо) нередко выполняет несколько функций, входящих в границы инвестиционно-строительной деятельности;
в ст. 17 Закона указать: "Строительная деятельность в составе инженерных изысканий; топографической и картографической деятельности для строительства; проектирования; строительства зданий и сооружений; производства несущих и ограждающих конструкций и изделий из всех видов материалов; производства строительных материалов". Основание для этого - отнесение лицензирования строительной деятельности к компетенции одного федерального органа исполнительной власти - Госстроя России. Практика разработки и согласования проектов положений о лицензировании показала, что отдельные федеральные органы имеют намерение включать строительство в состав видов деятельности, входящих в их компетенцию. Так, например, Минэнерго России претендует на включение строительства объектов энергетики в закрепленную за ним деятельность - производство электрической и тепловой энергии, с чем нельзя согласиться и т. п.;
отменить в ст. 17 Закона право выдачи лицензий надзорными органами, так как имеющихся у них полномочий вполне достаточно для осуществления надзорных функций и принятия в необходимых случаях соответствующих мер;
исключить п. 3 ст. 19 Закона, поскольку ст. 3 Закона предусмотрено, что одним из основных принципов лицензионной деятельности является утверждение единого Перечня выполняемых на основе лицензий работ и единого порядка лицензирования на территории РФ;
сохранить и полнее задействовать сложившуюся систему привлечения специализированных экспертных базовых центров (СЭБЦ) для обеспечения достоверной оценки потенциальных возможностей соискателей лицензий, претендующих на проектирование и строительство технически сложных и уникальных объектов, возводимых в обычных и сложных природно-климатических условиях, при намерении осуществлять специальные работы, при проверке лицензионных условий и требований, а также при подготовке экспертных заключений по вопросам аннулирования лицензий в судебных инстанциях. При лицензировании юридических и физических лиц логично и целесообразно использовать опыт и потенциал СЭБЦ, учитывая, что Законом предусмотрено предъявление квалификационных требований даже к конкретным специалистам предприятий и организаций;
подтвердить право Госстроя России утверждать Перечень выполняемых на основе лицензий работ в составе строительной деятельности на базе рекомендованного законом ОКДП.
В связи с изложенным необходимо решить следующие неотложные вопросы:
подготовить обоснованные предложения для учета при корректировке Закона о лицензировании (с участием заинтересованных сторон) на основе предложений министерств и ведомств, субъектов РФ, Союза строителей России, РОИС, Союза архитекторов России и других компетентных государственных и общественных органов для последующего рассмотрения и защиты в Госдуме РФ;
на основании постановления правительства РФ (от 11.04.2000 г. N 326) более четко отрегулировать с участием заинтересованных сторон сферы лицензирования деятельности и порядок взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти (министерствами, ведомствами), а также между федеральными органами и субъектами РФ;
ускорить выпуск положений по строительной и жилищно-коммунальной деятельности с учетом предложений Госстроя РФ и субъектов РФ.
Хочется выразить надежду, что Госстрой России сохранит преемственность в вопросах лицензирования юридических и физических лиц с учетом многолетнего опыта работы территориальных лицензионных органов и будет тесно сотрудничать с администрациями субъектов РФ на основе Генерального соглашения о взаимодействии в области строительства, архитектуры и ЖКХ.
Автор: А. С. БАЛЫБЕРДИН, инж., засл. строитель РФ
